Kulu-tulu analüüsist poliitikate hindamisel

Transcription

1 Kulu-tulu analüüsist poliitikate hindamisel Andres Võrk TÜ majandusteaduskond/ Poliitikauuringute keskus PRAXIS , EÜLi poolt korraldatud poliitika hindamise seminar

2 Ülevaade Motivatsioon Kulu-tulu analüüsi olemus Sh ka kulu-tõhususe analüüsi olemus Näiteid Eestist: Aktiivse tööpoliitika koolituse kulu-tulusus Naastrehvide kulu-tulusus

3 Motivatsioon Kuidas hinnata õigusaktidega kaasnevaid kulusidtulusid? Kas poliitika on otstarbekas ühiskonna seisukohalt? Millisel viisil mingit eesmärki saavutada? Nt Millisel viisil kulutada 500 mln terviseedenduseks? Osa nii ex ante kui ka ex post analüüsis Kuidas hinnata avalikke investeeringuid? Teede ja keskkonna projektid, haridusobjektid, riigikaitse jmt Aastatel Eesti riiklike investeeringute programmis investeeringud 21 miljardi krooni eest Kuidas hinnata riigi jooksvate kulude otstarbekust?

4 Kulu-tulu analüüs (Cost Benefit Analysis CBA, BCA) Kulu-tulu analüüs üks peamisi vahendeid avalike kulutuste või seadusmuudatuste põhjendatuse hindamiseks Eesmärk agregeerida informatsioonihulka ja võimaldada otsuste tegijal lihtsamalt valida erinevate alternatiivide vahel Kulude ja tulude rahaline hindamine Sarnane erasektoris äriprojektide tulususe hindamisega

5 CBA - kasutusvaldkonnad Programmide valimine, mis suurendavad enim ühiskonna heaolu Riigi investeeringute analüüs Nt infrastruktuuri objektide ehitus Jooksvate kulutuste analüüs Nt hariduskulude analüüs Poliitikaotsuste analüüs Nt kas subsideerida, maksustada, reguleerida Keskkond, transport jmt

6 CBA teooriast (1) Klassikaline majandusteooria - turujõud viivad maksimaalse efektiivsuseni: Tootjad minimeerivad kulusid, tarbijad maksimeerivad rahulolu Ühiskond maksimeerib toodangut Toodangut ei ole võimalik ühiskonnas ümber jagada tõstmaks kellegi heaolu, ilma et keegi samaaegselt kannataks Praktikas turutõrked: Hinnad ei väljenda tegelikke kulusid ühiskonnale Osasid hüvesid ei toodeta (public goods) Välismõjud (externalities): haridus, saastamine, müra, nakkushaigused Ühiskond ei saavuta heaolu maksimumi ainult turujõudude tulemusena CBA arvestab projektide hindamisel turutõrkeid (!)

7 CBA teooriast (2) Heaoluökonoomika (welfare economics) vaatab, kuidas ühiskond saavutab oma eesmärke CBA on üks peamisi heaoluökonoomika tehnikaid praktikas CBA võtab ühiskonna perspektiivi Analüüsime projektide, seaduste kõiki tulusid ja kulusid kogu ühiskonna seisukohalt Kriteerium on majanduslik efektiivsus Vastame küsimusele: kas projekti (seadusemuudatust) peaks ette võtma?

8 CBA teooriast (3) Heaoluökonoomikast järeldub: kui projekti rahalised tulud > rahalised kulud => ühiskonna heaolu kasv Kaldori- Hicksi kriteerium(ehk potentsiaalne Pareto kriteerium) Poliitika suurendab sotsiaalset heaolu, kui võitjad on suutelised kaotajatele kahju kompenseerima nõnda, et enam kaotajaid ole, aga võitjad jäävad alles. NB! Seda hüvitist tegelikult ei maksta!

9 CBA teooriast (4) Leiab: 1) kas konkreetne poliitika suurendab heaolu 2) milline poliitika suurendab rohkem heaolu saab võrrelda poliitikaid Samaaegselt produktiivne (tehniline) ja allokatiivne efektiivsus Kuidas teha? ja Kas üldse teha?

10 CBA areng (1) Teooria 19. sajandi heaoluökonoomikast Nt Dupuit (1844) On Management of the Utility of Public Works Esimest korda USA-s, administreerimisvahend 1936 State Flood Control Act. Riigi osalemine jõgede üleujutuste kontrollimisel (tammide ehitamine) on õigustatud, kui tulud ükskõik kellele ületavad hinnatud kulusid. USAs 1950 Green Book printsiipide kohta, võttis kasutusele heaoluökonoomika mõisted Kasutamise kasv ndatest Riiklike investeeringute rolli suurenemine

11 CBA areng (2) Huvi langus d pühenduti turutõrgete vähendamisele Hindade muutmine nii, et arvestaks ühiskondlikku kulu (nt keskkonna maksud) Alates 1980ndatest tagasitulek valitsuse sekkumine siiski vajalik OECD ja EU soovitused ÕMA vallas Valdkonnad Transport (enim kasutatud), tööstuspoliitika, tööpoliitika, tervishoid (enam kasutatakse kulutõhususe analüüsi, CEA), keskkond

12 Kulu-tulu analüüsi protseduur 1. Selgelt defineerida projekt ja selle eesmärk 2. Kulude ja tulude loetelu, mis projekti eluea jooksul tekivad, ning eeldused 3. Oluliste kulude ja tulude kvantifitseerimine (rahaks muutmine) ja diskonteerimine (tänapäeva toomine) Tänased tulud ja kulud tähtsamad 4. Tulude ja kulude võrdlemine, otsustuse aluseks olevate suuruste arvutamine Oodatav nüüdisväärtus (NPV), kulude-tulude suhe, sisemine tulusus (IRR) 5. Tundlikkusanalüüs 6. Mitterahaliste tulude ja kulude arvestamine, nende mõju lõppotsusele 7. Kulude ja tulude mõju rikkuse jaotusele

13 Projekti definitsioon Mida planeeritakse ellu viia? Kes on potentsiaalsed võitjad-kaotajad? Kelle vaatevinklist analüüsi teha? Riigieelarve Otsesed kasusaajad tudengid Teised inimesed nt maksumaksjad Kogu ühiskond Kogu Euroopa, maailm Nt keskkonnaprojektid väga rahvusvahelised Millisel määral toimub ressursside ümberjaotamine?

14 Kulu ja tulude identifitseerimine Lisanduvus (additionality) kas mõju tuleneb ainult sellest projektist? Ei vaata sisemisi ülekandeid ühiskonna seisukohalt nt õppetoetus ei ole kulu ühiskonna seisukohalt, küll aga ressursside kulu selle kogumiseks kui nendega oleks saanud teha midagi vajalikumat ühiskonna jaoks Asendusefekt (displacement efect) kas projekt vähendab vaadeldavat mõju kuskil mujal? Otsesed vs kaudsed, materiaalsed vs mittemateriaalsed

15 Kulude ja tulude tüübid Nt Tallinn-Tartu kiirtee Tulud Kulud Esmased (lõppkasutaja poolt) Otsesed Materiaalsed Vähenenud liiklusõnnetused, Asfalt, kruus, töötunnid aja kokkuhoid Mittemateriaalsed Nauding kiiremast sõidust Osad kodud kaovad Kaudsed Materiaalsed Täiendavad töökohad maantee ääres Vee ümbersuunamine pole eesmärk Mittemateriaalsed Väheneb põlismets Teisesed efektid (ei arvestata tavaliselt) Soomlased saavad kiiremini Lõuna- Eestisse Edelaraudtee olukorra mõningane halvenemine

16 Kulude-tulude väärtustamine Alternatiivkulu Kulu pole raha, mis maksame, vaid tulu, mis jääb saamata Turuhinnad, kui olemas ja õiged Turuhinnad alati ei peegelda kulusid ühiskonna jaoks Mittetäielik konkurents, maksud, subsiidiumid Kui mingit ressurssi pakutakse rohkem kui nõutakse, siis turuhind ei peegelda ühiskonna jaoks õiget kulu Nt Töötus Kui projekti tulemusena saab tööle töötu, siis tema palk ei ole kulu ühiskonnale Kui kuskil mujal hõive väheneb, siis on kulu Aja hind Tööaja hind, vaba aja hind Elu hind Tervise-, keskkonna-, transpordiprojektid

17 Identifitseeritakse ressursside alternatiivsed kasutamisallikad kulu ei ole raha, mis kulutati, vaid kasu, mis jäi saamata, kui selle raha eest oleks tehtud midagi muud Programm A Tulemused A Kulud A Valik Kulud B Programm B ( või status quo) Tulemused B

18 Majandusliku hindamise komponendid KULUD TULEMUSED Identifitseerimine Mõõtmine Väärtustamine Tööpoliitika C 1 Muud väärtused Alternatiivkulu, maksevalmidus W Inimene C 2 Programm Üldine maksevalmidus (WG) Tööpoliitika S 1 Inimene S 2 Muud sektorid C 3 Muutus tööturu seisundis E Muud sektorid S 3 Tulud või säästetud ressursid

19 Elu väärtustamine Sissetulekul baseeruv Nt töövõimetuspension Kohtute poolt välja mõistetud tasud, hukkunute eest makstav tasu => rikkama elu hind kõrgem, noore elu hind kõrgem Maksevalmidusel baseeruv Kui palju inimesed on ise nõus maksma, et suurendada ellujäämise tõenäosust Helkuri ostmine, turvalisem auto Palgaerinevustel baseeruv lähenemine Kui palju riskantsetel ametikohtadel on palk kõrgem Elukvaliteedi dimensioon terviseprojektide puhul

20 Diskonteerimine Tulud ja kulud esinevad üle pika perioodi Raha väärtus ajas muutub Alternatiivkulu, ajaeelistus, inflatsioon Tuleviku suurusi tuleb võtta arvesse väiksema kaaluga Tavaliselt reaalne diskonteerimismäär ca 5%

21 Otsustuskriteerium Tulud>Kulud => projekt OK Diskonteeritud tulude ja kulude vahe (nüüdisväärtus) NPV>0 => projekt OK Kulude-tulude suhe Tulud/kulud>1 => projekt OK Projekti sisemine tulusus (internal rate of return, IRR), diskonteerimisnorm, et NPV=0 IRR> diskonteerimisnorm => projekt OK

22 Tundlikkusanalüüs Määramatuse arvestamine Stsenaariumanalüüs Tundlikkusanalüüs Millest sõltub meie tulemus kõige enam Riskantsetele tulemustele tõenäosuste sidumine Tõenäosusjaotuse abil tulemuste esitamine Nt tõenäosusega 10% NPV<0 tõenäosusega 80% 0<NPV<1000 tõenäosusega 10% 1000<NPV

23 Jaotusküsimused Kuidas arvestada, et erinevad inimesed võidavad või et ühed võidavad rohkem kui teised NPV seda ei arvesta Nt üks inimene +200 EEK teine inimene -100 EEK Kokku EEK => hea projekt (potentsiaalse kompenseerimise kriteeriumi järgi)

24 Jaotusküsimused (2) Osad projektid mõjutavad oluliselt inimeste tulujaotust Mõnigatel poliitikatel otsesed ümberjaotuslikud eesmärgid Erinevatele inimestele osaks saadavatele kuludele ja tuludele erinevate kaalude andmine Vaeste täiendavatele tuludele suurem kaal, kui rikaste tuludele Nt hariduse kättesaadavus Eestis selles valguses? Raske kasutada, harva Võrdleme ebavõrdsust enne ja pärast projekti

25 Rahaliste ja mitterahaliste tulude ja kulude kombineerimine Rahalised kasud on: Positiivsed Negatiivsed Mitterahalised kasud on: Positiivsed Negatiivsed Poliitika on kulu-tulus Tuleb otsustada kas rahalised kasud kaaluvad üles mitterahalised kahjud Tuleb otsustada kas mitterahalised kasud kaaluvad üles rahalised kahjud Poliitika ei ole kasulik

26 Kulu-tõhususe analüüs, CEA (cost-effectiveness analysis) Täielik CBA väga raske, eriti tulude rahasse panemine Inimese elu hindamine eriti raske CEA on üks osa CBAst, kus väljundit ei panda rahasse vaid jääb naturaalseteks ühikuteks Välditakse mitmeid probleeme Uuritakse, milline projekt toob kaasa soovitud efekti vähima kuluga Saab võrrelda ainult sama eesmärgiga projekte

27 CEA (2) Palju kasutatakse tervishoius Inimese elu hindamine väga raske league tables Näide (a) 1 miljon perearstidele vähendab täiskasvanute suitsetamist 2% võrra (b) 5 miljonit reklaamikampaanias vähendab täiskasvanute suitsetamist 4% võrra 1% vähendamise kulu (a) 0,5 milj kr (b) 0,8 milj kr => (a) tõhusam

28 Kulu-tulu analüüsi kriitika (1) Tehnilised probleemid keerukus, subjektivism Põhjuslike seoste leidmine Tulevase toodangu ja hindade leidmine Alternatiivkulu leidmine Tarbija heaolu hindamine Maksevalmiduse hindamine Riski arvestamine Diskonteerimismäära valik Kaalude valik erinevatele inimestele => Kas võimalik üldse objektiivne analüüs?

29 Kulu-tulu analüüsi kriitika (2) Kontseptuaalsed probleemid Kas inimeste maksevalmidus saab võtta aluseks? Kas inimesed teavad, mis on neile parim? Inimesed on lühinägelikud. (Kas poliitikud targemad? ) Potentsiaalse kompensatsiooni kriteerium Kas kõike saab taandada efektiivsusele? Keskkond, elu

30 Kulu-tulu analüüsi kokkuvõtteks CBA plussid Süstemaatiliselt organiseeritud argumentatsioon projekti rakendamise plussidest-miinustest Ühiskonnal peab mingi alus otsuste langemiseks olema: - Kas mingi number on parem kui üldse mitte mingi number? KAS ON VÄLJA PAKKUDA MINGEID ALTERNATIIVE? Demokraatlik otsustusprotsess aga mis alusel? Mitme kriteeriumi analüüs kas kriteeriumid ja vastavad eesmärgid on õigustatud? andmevajadus

31 AKTIIVSE TÖÖPOLIITIKA (ATP) TULEMUSLIKKUSE ANALÜÜS EESTIS Poliitikauuringute Keskuse PRAXIS uurimisprojekt sotsiaalministeeriumi osalisel finantseerimisel,

32 Tööpoliitika kulutused Eestis, milj kr Kokku sealhulgas makstud abiraha aktiivseteks meetmeteks sealhulgas õppe korraldamine õppestipendium hädaabitööd tööturutoetus töötule tööturutoetus tööandjale sotsiaalmaks

33 ATPs osalejad Eestis 2001 Koolitus 92% Palgatoetus 3% Ettevõtlustoetus 4% Avalikud tööd 1% Programm Inimesed Koolitus Palgatoetus 332 Ettevõtlustoetus 425 Avalikud tööd 125 Kokku % registreeritud töötutest 20.5 % kõigist töötutest 13.6

34 Uurimisküsimus Kas ATPs osalemine suurendab töötamise tõenäosust? Kas ATPs osalemine suurendab tulevast palka? Kui jah, kas ATP mõju piisav, et katta kulutusi ATPle? ATP mõju teoreetiliselt positiivne: Suurendab inimkapitali Vähendab ebakõla pakutavate ja nõutavate oskuste vahel Parandab informatsiooni levikut tööturul Kuid esinevad Asendusefektid Tühikulud Lukustusefekt ATP süsteemi sisene ebaefektiivsus ja oskuste puudus

35 Uurimismeetod Mikrotasandi lähenemine mõjude hindamiseks Statistilised ja ökonomeetrilised meetodid Risttabelid Lineaarne tõenäosusmudel Statistiline sobitamine Inimeste endi arvamus Kulu-tulu analüüs Võrdleme kulusid ja tulusid Kulud ilmnevad kohe Tulud laekuvad pikema aja jooksul tulevikus Osad tulud ja kulud raskesti mõõdetavad ilmselt tulud ületavad kulusid

36 Andmed aastal tööpoliitika meetmetes osalenute järelküsitlus aasta sügisel Tagasivaateline küsitlus Informatsioon tööturualase tegevuse kohta Osalemine meetmetes Tööturuseisundid, palk Rahulolu tööturumeetmetega

37 Küsitluse skeem Aktiivsed ja passiivsed meetmed Registreeritud töötud Passiivsed meetmed Uuritav näitaja (palk, tööturuseisund) Jaan Dets Sept Aeg Uuring tagasivaatelise osaga

38 Koolituses osalemise mõju töötamise tõenäosusele koos ligilähedase 95%-lise usaldusintervalliga aja möödudes meetmete lõpust, kasutades sobitamist Koolituses osalenud Koolituse mõju Võrdlusgrupp 95%-lised usalduspiirid Töötamise tõenäosus, % Kuud peale meetme lõppu

39 Kulu-tulu analüüsi struktuur Tulud Kulud Koolituse mõju väljendatud rahas Diskonteerime Aeg Koolituse kulud

40 Kulu-tulu analüüsi eeldused Koolituse mõju algus peale lõppu Koolituse mõju kestus Mõju suurus Mõju suurus rahas (2001. hinnad) kuus/aastas =erinevus töötamise tõenäosuses 7% *netopalk 3000 krooni Reaalne diskonteerimismäär (2001. aastast edasi) Nominaalne diskonteerimismäär (2001. aastast aastasse) Maksutulud aastaselt tulult Vähenenud toimetulekutoetused (7%*500*12) Koolitust saanute arv (2000) Koolituse otsesed kulud ja stipendiumid (2000) Administreerimiskulud koolituse tõttu (10% kogukuludest) 1 aasta 3 aastat 7% 210/2520 kr 5% 8% 2060 kr 420 kr ,3 milj. kr 1,8 milj. kr

41 Kulu-tulu analüüsi tulemused koolituses osalenu kohta (lisaks mittemõõdetavad tulud-kulud) Osaleja (1) Muu ühiskond (2) Ühiskond kokku (1)+(2) Tulud Suurenenud lisaväärtus (netopalk + maksud) Suurenenud maksud Vähenenud sotsiaaltoetused Kulud Otsesed koolituse kulud Stipendiumid koolituses osalejatele Administreerimiskulud Tulud kulud Tulud/kulud 1,3 2,8

42 Mittemõõdetud tulud-kulud Tulud Osaleja Nauding koolitusel teiste inimestega suhtlemisest Muu ühiskond Vähenenud narkomaania Vähenenud kuritegevus Vähenenud haigestumine Praktika ajal toodetud toodang Kulud Inimese aeg töötamiseks Inimese vaba aeg koolituses osalemiseks Maksude kogumisest tingitud tõrked majanduses Asendusefektid Tühikulu

43 Kulu-tulu analüüsi tundlikkusanalüüs Koolituse mõju netopalgale kuus Koolituse mõju kestus (aastad) Koolituses osaleja (1) Ülejäänud ühiskond (riigieelarve) (2) Ühiskonna jaoks kokku (1)+(2) Tuludekulude suhe ühiskonna jaoks kokku 300 kr ,4 (mõju töötamise ,7 tõenäosusele 10%) , ,2 210 kr ,0 (mõju töötamise ,9 tõenäosusele 7%) 3* , ,6 150 kr ,7 (mõju töötamise ,4 tõenäosusele 5%) , ,6

44 Kulu-tulu analüüsi järeldused Koolitusele tehtavad kulutused tasuvad ennast ühiskonna jaoks ära 1 kroon kulutusi koolitusse toob tagasi ca 3 krooni Tundlikkusanalüüs näitab, et koolitus on kulu-tulus ühiskonna jaoks, kui mõju töötamise tõenäosusele vähemalt 5% ja kestus 2 aastat

45 Kulu-tõhususe võrdlus Kulu-efekti suhe=kulu inimese kohta/tõenäosuse muutus Koolitus=4166/7%=595 krooni Ettevõtlustoetus= ( )/25%= 440 krooni Ettevõtlustoetus= ( )/25%=875 krooni (kui mõju säilib suuremate toetuste korral!)

46 Naastrehvide bussidel kasutamise kulutulu analüüs TTÜ poolt tehtud uurimus maantee ameti tellimusel Täiendavad kulud Teede remont Liikluskulud (kummid, kütus) Täiendavad tulud Liiklusõnnetuste vähenemine Materiaalse vara säilimine Inimeste tervise ja elu säilimine hukkunu hind = 8,3 miljonit krooni (!?)

47 Analüüsi kokkuvõte (milj kr) Kulu/ säästu allikas Katendi remondikulude suurenemine Liikluskulude suurenemine Sääst õnnetuste vähenemisest kõik bussid -15,5-47,4 29,5 Naastrehvid bussid 1 ja 2 talvise seisundi teedel -8,3-21,6 28,3 Talverehvid kõik bussid -20,1 22,1 Kokku kulude suurenemine -62,9-29,8-20,1 Kokku sääst 29,5 28,3 22,1 Säästu ja kulude vahe -33,3-1,5 1,9

48 Naastrehvide bussidel kasutamise kulu-tulu analüüs Järeldus: Naastrehvide kasutamine kõikidel bussidel ei ole otstarbekas ühiskonna seisukohalt Aga kui arvestada täiendavaid aspekte? Nt bussireisijate turvatunne (+) Kui palju oleksid inimesed nõus täiendavalt maksma, et nad saaksid sõita naastrehvidega bussiga Tallinnast-Tartu? Küsime? Suurenev keskkonna saaste suurenenud küttekulu tõttu (-) Kas kütuse hind väljendab kogu ühiskonna kulu?

49 Kuidas edasi kulu-tulu analüüsiga? Palju teadusartikleid A. R. Prest; R. Turvey Cost-Benefit Analysis: A Survey The Economic Journal, Vol. 75, No (Dec., 1965), pp JSTOR Hulganisti raamatuid Boardman, Greenberg, Vining and Weimer. Cost-Benefit Analysis: Concepts and Practice (Second Edition) Prentice Hall 2001 Soovitusmaterjalid EU ja OECD institutsioonide poolt OECD (1997a). Regulatory Impact Analysis. Best Practices in OECD Countries. Copenhagen Consensus 2004 Globaalsete projektide kulu-tulu analüüs Kursused Kulu-tulu analüüsi kodulehekülg majandusteaduskonnas