Eu gen Pu si}: Jav na up ra va i dru{tve na teo ri ja

Transcription

1 PRIKAZI 229 Eu gen Pu si}: Jav na up ra va i dru{tve na teo ri ja Mi ho vil [ka ri ca * Pri kaz U pro sin cu iz tis ka je izi{la knji ga Jav na up ra va i dru{tve na teo ri ja akade mi ka Eu ge na Pu si}a, re dovitog pro fe so ra Prav nog fa kul te ta Sveu~ili{ta u Zag re bu, u mi ro vi ni, te re dovitog ~la na Hr vat ske aka de mi je zna nos ti i um jet nos ti. Knji gu su za jed no ob ja vi li Prav ni fa kul tet u Zag re bu i Dru{tveno ve leu~ili{te u Zag re bu u bib lio te ci Suv re me na jav na up ra va. Ona se idejno nas la nja na au to ro ve pri ja{nje ra do ve (Up rav lja nje u suv re me noj dr`avi, 2002., Up rav ne or ga ni za ci je: in te rak ci ja-struk tu ra-in te res, 2005.) do pu njuju}i u nji ma za po~ete i ve} znat no raz vi je ne teo rij ske iz vo de op se`nim empi rij skim ma te ri ja lom. Nai me, naj ve}i dio knji ge ~ine kom pa ra tiv ni ana liti~ki pri ka zi sus ta va jav ne up ra ve u trima raz vi jenim eu rop skim ze mljama: Ve li koj Bri ta ni ji, Fran cus koj i Nje ma~koj. Knji ga se sas to ji od pet di je lo va: I. Teo ri ja, dr`ava i up ra va, II. Uje di nje no Kra ljev stvo Ve li ke Bri ta ni je i Sje ver ne Ir ske, III. Fran cus ka, IV. Nje ma~ka i V. In duk tiv ni zak lju~ak. Op rem lje na je au to ro vim pred go vo rom, sa`et kom na en gles kom je zi ku, po pi som li te ra tu re, kazalom poj mo va te ka za lom ime na i pro te`e se na 425 stra ni ca. Cilj je ove knji ge, ka`e sam au tor na po~et nim stra ni ca ma,»pri mi je ni ti no va shva}anja dru{tva na kon kret ni prob lem nas ta ja nja jav ne up ra ve iz da na{nje dr`avne up ra ve u tri raz vi je ne eu rop ske zem lje«. Ali is to kao {to i da na{nja jav na up ra va ci lje vi ma ko ji ma te`i i me to da ma kojima se pri to- * Mihovil Škarica, asistent na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu (assistant at the Chair of Administrative Science, Faculty of Law, Zagreb University)

2 230 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija, god. 8. (2008.), br. 1., str me ko ris ti zah va}a go to vo sve di je lo ve dru{tva ko jeg je dio, ta ko i Pu si}eva knji ga te mat ski zah va}a pu no dub lje i pu no {ire ne go je naz na~eno u go re na ve de nom cita tu o ci lju ovo ga ra da. Kri ti~ka ana li za bo ga tog em pi rij skog ma te ri ja la i kom plek sno st teo rij ske sin te ze da ju ovoj stu di ji nep roc je njivo zna~enje u dru{tve nim zna nos ti ma u ovom tre nut ku. Shva}aju}i up ra vu, dr`avnu i jav nu, kao jed nu od mno gob roj nih dru{tve nih struk tu ra, to je st in te rak ci ja sta bi li zi ra nih u vre me nu, au tor zak lju~uje da bi op}e za ko ni tosti dru{tve ne in te rak ci je mo ra le vri je di ti primije nje ne na up ravu sa mu kao i na od nos up ra ve s nje zi nom re le van tnom dru{tve nom oko li nom te kao tak ve olak{ati ra zu mi je va nje me usob nih od no sa i od go va ra ju}ih pro ce sa u pro mat ra nim dru{tve nim struk tu ra ma. I ob r nu to: ako se teo rij ski pre sumi ra ne za ko ni tos ti va lja no prov je re u em pi rij skoj ana li zi up rav nih sus ta va, ja ko je po ve}ana vje ro jat no st da spo me nu ti ele men ti teo rij skog mo de la vri je de i u dru{tvu uop}e, ~ime smo znat no bli`i ot kri va nju jedin stve ne pa ra dig me ko ja bi vri je di la u dru{tve nim zna nos ti ma. Pr vi dio knji ge sas to ji se od triju pog lav lja. U pr vome od njih (Teo rij ski ok vir, str. 1 33) au tor pos tav lja teo rij ski mo del za dalj nju ana li zu dru{tva, dr`ave i jav ne up ra ve. Po la ze}i od na slje a kla si ka dru{tve nih zna nos ti (Dur kheim, Ma rx i We ber), pre ko suv re me nih znan stve ni ka ko jih su dje la sli~ne {iri ne obuh va ta (Luh ma nn, Ha ber mas i Cas tel ls), au tor do la zi do triju te me ljnih sas tav nica svoga teo rij skog mo de la: in te rak ci je kao os no ve sva ke dru{tve nos ti, su rad nje i su ko ba kao nu`nih i jed na ko vje ro jat nih re zulta ta sva ke in te rak ci je te dru{tve ne struk tu re kao in te rak ci je sta bi li zi ra ne u vre me nu. Da bi iz lo`eni teo rij ski mo del bio uv jer ljiv u tu ma~enju dru{tvenih struk tu ra kao {to su dr`ava i up ra va te do volj no pouz dan kao ana liti~ko oru e, au tor ga je na do pu nio svo jim tu ma~enji ma oko li ne u ko joj se ljud ska in te rak ci ja od vi ja te opi som i ana li zom ten den ci ja u mi je nja nju te oko li ne; ten den ci ja ko je su u suv re me noj zna nos ti op}eprih va}ene. Pr va je ten den ci ja po ve}ava nja dru{tve ne gus to}e, ka ko u njezinom iz vor nom de mog raf skom zna~enju ko je pod ra zu mi je va sve ve}i broj lju di po je di ni ci Zem lji ne po vr{ine, ta ko i u zna~enju sve frek ven tni je i in te ziv ni je ko muni ka ci je me u lju di ma uop}e. Dru ga je ten den ci ja ras ta ljud skog zna nja, ko ja vi{e od dru gih ote`ava znan stve no pred vi anje i us mjeriva nje dru{tvenih pro ce sa jer»da nas ne zna mo {to }emo zna ti sut ra«. ^ita va knji ga po put kon cen tri~nih kru go va us mje ra va au to rov ti jek iz laga nja na sve kon kret ni je i u`e dru{tve ne struk tu re. Sli je dom to ga, u sljede}em od jelj ku au tor prim je nju je iz lo`eni mo del na dru{tve nu struk tu ru dr`ave (Dr`ava, str ). Dr`ava je, kao i mno ge dru ge dru{tve ne struk tu re, nas ta la kao traj na stabi li za ci ja od re enih mo da li te ta ljud ske su rad nje ko ji su se ti je kom du gog

3 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija, god. 8. (2008.), br. 1., str pred dr`av nog raz dob lja po ka za li do volj no u~in ko vi ti ma u za do vo lja va nju po je di na~nih te za jed ni~kih in te re sa pri pad ni ka ljud skog dru{tva. Ob ra na od pri rod nih ug ro za te od dru gih ljud skih sku pi na, rob na raz mje na, ve li ki po ljop riv red ni ra do vi... sve se to lak{e od vi ja lo u dru{tvu pod jed nom po li ti~kom vla{}u ma kak va ona bi la. No, s dru ge stra ne, kao pri mar no ljud ska in te rak ci ja, dr`ava je u svo joj struk tu ri sta bi li zi ra la i od re ene isho de su ko ba, tj. in te res ne pred nos ti jed ne (vla da ju}e) kla se nad os ta li ma. U pr voj se fa zi raz vo ja mo der ne dr`ave po ku{alo os tva re ne in te res ne prednos ti u~ini ti traj ni ma pre kom jer no sta bi li zi ra ju}i dr`av nu struk tu ru u prvom re du mo no po lom fizi~ke si le (ko ji je tek pro te kom vre me na pos tao le gi ti man), a kas ni je i nor ma tiv nim sus ta vom za po vi je di i zab ra na. Prekom jer na sta bi li za ci ja mog la je i}i sa mo nau{trb pri la god lji vos ti dr`ave prema svo joj oko li ni. U nas tav ku ovog pog lav lja au tor da je preg led nas tan ka mo der ne dr`ave od sta bi li zi ra nja mo no po la fi zi~ke si le u ap so lut nim monar hi ja ma u os vit no vo ga vi je ka, pre ko de mok rat skih re vo lu ci ja i re for mi gra an skog dru{tva sve do naj no vi jeg vre me na dr`ave jav nih slu`bi, dr`ave re gu la to ra te so ci jal ne dr`ave. Ta kav je preg led dob ro poz nat iz au to ro vih pret hod nih dje la, no sa da je do pu njen ~vr stim os lon cem uz sa mo za da ni teo rij ski ok vir. Dr`ava se pro mat ra kao dru{tve na struk tu ra raz voj ko je je uv je to van stup njem pri la god lji vos ti prom je na ma u nje zi noj oko li ni. Raz voj se kre}e od po~et ne sta bi li za ci je in te res nih pred nos ti jed ne vla da ju}e skupi ne lju di k uva`ava nju sve ve}eg bro ja sve le gi tim ni jih in te re sa ko ji se u dru{tvu is po lja va ju. Do pre poz na va nja i uva`ava nja tih in te re sa ni je uvi jek do la zi lo mir nim pu tem. In teg ra ci ja raz no rod nih in te re sa u le gi tim nu po liti~ku i eko nom sku utak mi cu zah ti je va pri la god bu dr`ave ko ja se pr ven stveno pos ti`e di fe ren ci ja ci jom nje nih in sti tu ci ja i pos lo va ko je ona obav lja. U sve gu{}oj in te rak ci ji po ten ci jal su rad nje ras te, ali se is to dob no po ve}ava i mo gu}no st su ko ba. In te res nu rav no te`u ni je mo gu}e sta bi li zi ra ti jed nom zas vag da, ako ju je uop}e mo gu}e i pos ti}i. Ta ko dr`ava od svo jih po~etaka mo ra va ga ti iz me u mo ral nih zah tje va pra ved nos ti, shva}ene kao jed nakos ti na do pu nje ne dru{tve nom so li dar no{}u, te zah tje va sve ve}e slo bo de svo jih ~la no va (od dr`ave sa me). Ri je~ima au to ra:»ne ra di se vi{e o iz boru iz me u su rad nje i su ko ba, iz me u sta bil nos ti i pri la god lji vos ti, iz me u slo bo de i pra ved nos ti. Ne go o nep res ta nom usa vr{ava nju umi je}a da se iz me u tih op re~nih da tos ti u sa moj dru{tve noj po ja vi dr`ave odr`ava ravno te`a. I to rav no te`a ko ja je la bil na, ka ko sa ma po se bi, jer ob je stra ne tri ju op re ka dje lu ju jed na na ra~un dru ge, ta ko i zbog to ga {to se ~itav proces od vi ja u oko li ni ko ja se mi je nja sve br`e«. Tre}e pog lav lje pr vog di je la knji ge (Up ra va, str ) ujed no je i korak da lje u kon kre ti za ci ji dru{tve nih struk tu ra na ko ji ma au tor is pi tu je va lja no-

4 232 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija, god. 8. (2008.), br. 1., str st pred lo`enog teo rij skog mo de la. Raz voj ko ji je te kao od dr`av ne up ra ve do raz gra nanog i fun kcio nal no di fe ren ci ra nog sus ta va jav ne up ra ve au tor ana li zi ra u svjet lu di ho to mi ja o ko ji ma je bi lo ri je~ i pri je: su rad nje i su koba kao pod jed na ko iz vjes nih is ho da sva ke in te rak ci je, sta bil nos ti i pri lagod lji vos ti kao na~ina fun kcio ni ra nja sva ke dru{tve ne struk tu re u od no su s nje zi nom oko li nom te slo bo de i pra ved nos ti kao mo ral nim mje ri li ma svake in te res ne ek vi lib ris ti ke u ljud skom dru{tvu. Dr`av na up ra va nas ta la je kao sa mos tal na dru{tve na struk tu ra iz dva ja njem iz mo no lit ne dr`av ne vlasti feu dal nih kra lje va. Slu`e}i sva ko dob nom no si te lju po li ti~ke vlas ti kao oru e za rje{ava nje unu tar njih prob le ma u dr`avi i kao oru`je u su ko bi ma s dru gim dr`ava ma, up ra va je mo ra la bi ti os lo bo ena od su ko ba unu tar se be sa me. Dio bom vlas ti dr`ava je up ra vu po ku{ala u pot pu nos ti izo li ra ti od svog unu tar njeg kon flik tnog po ten ci ja la pre ba cu ju}i ga na de mok rat ske iz bo re, po li ti~ku utak mi cu u vi{es tra na~kom par la men tu te na su ko be s drugim dr`ava ma. Dr`av na je up ra va unu tar se be do seg la vi so ku ra zi nu sta bili zi ra ne su rad nje, po naj pri je zah va lju ju}i svom hi je rar hij skom ure enju te ve za no{}u prav nim nor ma ma. Nep res ta no po ve}ava nje up rav nog apa ra ta, kao i ko li~ine dru{tve nog proiz vo da ko ji se tro{i na up rav ne dje lat nos ti, autor ob ja{nja va di fe ren ci ja ci jom pos lo va ko je je dr`av na up ra va preu zi ma la na se be. [ire njem kru ga le gi tim nih dru{tve nih in te re sa po ve}avao se i op seg jav nog in te re sa, za do vo lja va nje ko jeg je jam~ila up ra va, stal no ba lan si ra ju}i iz me u zah tje va pra ved nos ti pri ras pod je li do ba ra sve bo ga ti jih dru{ta va i zah tje va za slo bo dom priv re iva nja os lo bo enog od pre kom jer ne re gu la ci je i pre ras pod je le dru{tve nog do hot ka dr`av nom in ter ven ci jom. Au tor pi{e o ~eti ri ve li ke sku pi ne up rav nih pos lo va ko je ka rak te ri zi ra ju dr`av nu up ra vu u vre me nu kad ona po la ko pre la zi gra ni ce dr`ave posta ju}i, u raz vi je nim zem lja ma svi je ta, jav nom up ra vom: pos lo vi kla si~ne dr`av ne up ra ve ko ji ma ona jam~i si gur no st sta nov ni{tva na te ri to ri ju odre ene dr`ave (ob ra na, pra vo su e, fi nan ci je, unu tar nji i vanj ski pos lo vi), jav ne slu`be (priv red ne, dru{tve ne, teh ni~ke, ko mu nal ne, in for ma cij ske), re gu la ci ja te so ci jal na dr`ava. Na tak voj kla si fi ka ci ji jav nih pos lo va te me lji se kom pa ra tiv ni pri kaz up rav nih sus ta va triju ve likih eu rop skih dr`ava. Na kra ju ovog od jelj ka au tor pru`a per spek ti vu dalj njeg raz vo ja jav ne up ra ve ko ja }e se i da lje nas tavlja di fe ren ci ra ti u sve vi{e fun kcio nal no neo vis ni jih di je lo va ko ji sve ma nje pod ra zu mi je va ju dr`av nu si lu kao me to du svoga dje lo va nja. Kao in teg ra tiv ni prin cip no vog, vo do rav nog po ve zi va nja razli~itih up rav nih or ga ni za ci ja, ali i po ve zi va nja unu tar njih u ti mo ve i rad ne sku pi ne, au tor is ti~e zna nje. U dru gom di je lu knji ge (str ) au tor ob ra uje dr`avu i jav nu upra vu Uje di nje nog Kra ljev stva Ve li ke Bri ta ni je i Sje ver ne Ir ske. Kao nu`an

5 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija, god. 8. (2008.), br. 1., str uvod u ana li zu suv re me nog up rav nog sus ta va, au tor da je preg led po vi jesnog raz vit ka ka ko sa me dr`ave ta ko i dr`av ne up ra ve u Ve li koj Bri ta niji. Stav lja nag la sak na li near ni i kon ti nui ra ni raz voj po li ti~kih in sti tu ci ja i up rav nih or ga ni za ci ja ko ji je omo gu}io da se su rad nja i su kob ti je kom vre me na, te mno go pri je ne go u zem lja ma kon ti nen tal ne Eu ro pe, shva te kao neiz bje`ni ele men ti sva ke ljud ske in te rak ci je te se ug ra de u te me lje in sti tu cio nal nog fun kcio ni ra nja Ve li ke Bri ta ni je. Zais ta: ra no pos tig nu ta rav no te`a iz me u raz li~itih po li ti~kih fak to ra kao i kom bi na ci ja su rad nje i su ko ba me u nji ma, ma ka ko bi la ru di men tar na i slu~aj na, znatno je pripo mog la da Ve li ka Bri ta ni ja naj ra ni je dos tig ne sta tus svjet ske si le. To me je u jed na koj mje ri pri do ni je la i bri tan ska pri vr`eno st tra di ci ji po{tova nja us tav nih obi~aja i ne pi sa nih na~ela. Pre te`ni dio ovog di je la knji ge au tor pos ve}uje ana li zi up rav nih re for mi prove de nih od kon zer va tiv nih vla da pod vod stvom Mar ga ret That cher 1980-ih i ra nih 1990-ih. To i ne ~udi kad se ima na umu od lu~no st ko jom su te mje re pro ve de ne i nji hov ut je caj na sli~ne re for me dr`av ne up ra ve di ljem svi je ta kao i na per spek ti vu gle da nja i shva}anja dr`av ne up ra ve u prak si, ali i u up rav noj zna nos ti. Na vo de se tri glav ne sas tav ni ce re for mske stra te gi je: pove}anje pri la god lji vos ti priv re de ta ko da se po ve}a slo bo da sna ga na tr`i{tu, i to pri va ti za ci jom i de re gu la ci jom, sma nji va nje so ci jal nih da va nja i us lu ga da bi se os lo bo di la sred stva za in ves ti ra nje te po ve}anje pri la god lji vos ti i u~in ko vi tos ti dr`av nog apa ra ta da bi se re for me mog le pro ves ti. Ana li zi ra ju se i glav ni prog ram ski do ku men ti: Ini ci ja ti va za fi nan cij ski me nad`me nt, Po velja gra ana, Dr`avni slu`be ni ci: kon ti nui tet i prom je ne, Mo der ni za ci ja up ra ve. Sli je di op}i preg led or ga ni za ci je sus ta va jav ne up ra ve na vo enjem svih, samos tal nih i ne sa mos tal nih, up rav nih or ga ni za ci ja. Ta kav preg led au tor da je i u sklo pu pri ka za up rav nih sus ta va os talih dviju dr`ava. Taj je pri kaz uvod u ana li zu po je di nih re so ra up rav ne dje lat nos ti u ko jem se iz lo`eni teo rijski mo del is pi tu je na naj kon kret ni joj ra zi ni. Bri tan ska po li ci ja, Na cio nal na zdrav stve na slu`ba, re gu la cij ske slu`be i agen ci je te stu po vi i re`imi so ci jalne dr`ave pri ka za ni su u di na mi ci pro ve de nih up rav nih re for mi. Na nji hovu prim je ru au tor ana li zi ra nas ta ja nje sus ta va jav ne up ra ve ko jem je dr`av na up ra va sa mo jez gra. To je sus tav ko jim se dr`ava in sti tu cio nal no pri la go uje prom je na ma u suv re me nom dru{tvu: nep res ta nom ras tu zna nja, po ve}anju dru{tve ne gus to}e te {ire nju kru ga le gi tim nih dru{tve nih in te re sa, od nos no po ve}anju slo`enos ti svo je ne pos red ne oko li ne u ko joj dje lu je i u ko joj nepres ta no va ri ra iz me u op re~nih te`nji (su ko b-su rad nja, sta bil no st-pri la godlji vo st, slo bo da-pra ved no st) pri za do vo lja va nju jav nog in te re sa. Tre}i dio knji ge ana li ti~ki je pri kaz po vi jes nog raz vo ja i suv re me nog sta nja fran cus ke dr`ave i up ra ve (str ). Au to ro vo iz la ga nje po vi jes nog

6 234 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija, god. 8. (2008.), br. 1., str raz vit ka ima za okos ni cu po stupno, ti su}u go di na du go, stva ra nje ap so lutne mo nar hi je na pod ru~ju da na{nje Fran cus ke. Ap so lut na je mo nar hi ja posta vi la te me lje po li ti~kom i in sti tu cio nal nom sklo pu da na{njeg fran cus kog dru{tva pa ma kar i na na~in da je po ne kad uz ro ko va la di rek tan i pot pun od mak od mo nar hij skog mo de la. Pri je lom ko ji je dru{tve nim struk tu ra ma do ni je la Fran cus ka re vo lu ci ja uz ro ko vao je nez nat ne prom je ne u sa mom up rav nom apa ra tu ko ji je pre kom jer no sta bi li zi ran u raz dob lju ap so lut ne mo nar hi je. I po red du bo kih po li ti~kih preob raz bi, ra st i di fe ren ci ja ci ju fran cus ke up ra ve mo`emo do da na{njih da na pra ti ti kao kon ti nui ran proces. Ana li zom raz vo ja po li ti~kih in sti tu ci ja te pop rat nih po vi jes nih okolnos ti, kao {to su re vo lu ci je i svjet ski ra to vi, au tor sa`ima fran cus ki raz vi tak do po lo vi ne 20. sto lje}a u tri kon sta ta ci je: dr`ava do mi ni ra fran cus kim dru{tvom, up ra va do mi ni ra fran cus kom dr`avom, pra vo do mi ni ra fran cuskom up ra vom. U ok vi ru tih da tos ti au tor ob ja{nja va preob raz bu fran cus ke dr`av ne up ra ve u suv re me ni diferen ci ra ni sus tav jav ne up ra ve. Pos to ji jaka identi fi ka ci ja fran cus kog na ro da s nje go vom na cio nal nom dr`avom te isto tak va iden ti fi ka ci ja dr`ave s up ra vom. Fran cus ka je up ra va sto ga kroz po vi je st nas to ja la kom pen zi ra ti, pa i nad vla da ti sve ne dos tat ke po li ti~kih dr`avnih me ha ni za ma, ~ime se pret vo ri la u vi so kosta bi li zi ra nu struk tu ru, izo li ra nu od su ko ba po li ti~ke sce ne te us mje re nu na stro go iz vr{ava nje svo jih za da}a pos tav lje nih po li ti~kim od lu ka ma. Od re eni su ele men ti suko ba, a ti me i pri la god lji vos ti, u up ra vu une se ni ja kom kon ku ren ci jom za mjes ta me u dr`av nim slu`be ni ci ma te kon tra dik tor nim kva zi sud skim pos tup kom ka kav je up rav ni spor iz me u gra ana i ti je la dr`av ne up ra ve. Ve lik dio ovog di je la (str ) pos ve}en je ana li zi knji ge, ko ja pre ma au to rovu vi enju, da je dra goc je ne po dat ke, mi{lje nja i ana li ze o stvar nom sta nju fran cus ke dr`ave i up ra ve i per spek ti va ma nji hova dje lo va nja u nepos red noj bu du}nos ti. Ri je~ je o knji zi Not re État, Na{a dr`ava, u ko joj je 29 fran cus kih po li ti~ara, vo de}ih up rav nih prak ti~ara, sveu~ili{nih pro fe sora i dru gih, iz lo`ilo svo je pog le de i kri ti ke pre ma fran cus koj up ra vi na{eg vre me na. Knji ga de tek ti ra prob le me suv re me ne fran cus ke up ra ve smje{taju}i ih u {iri kon tek st pro ce sa po put eko nom skog ras ta, raz vo ja mo dernih ko mu ni ka cij skih i dru gih teh no lo gi ja, eu rop skog in teg ri ra nja i s njim po ve za nim de mok rat skim de fi ci tom no vih po li ti~kih in sti tu ci ja. Go vo ri se o kri zi; o nes po sob nos ti dr`ave da ri je{i prob le me ko ji su pred nju pos tavlje ni jer struk tur ni me ha niz mi po li ti ke i up ra ve fun kcio ni ra ju po pra vi li ma pret hod nog raz dob lja. Kao i u di je lu knji ge o Ve li koj Bri ta ni ji, au tor i ovdje jav nu up ra vu ana li zi ra po blo ko vi ma suv re me nih up rav nih dje lat nos ti pra ve}i mno ge dig re si je u ko ji ma iz ne se ne em pi rij ske po dat ke, pa i ana lize ci ti ra nih stru~nja ka, po ja{nja va suk lad no pos tav ka ma svoga teo rij skog

7 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija, god. 8. (2008.), br. 1., str mo de la. Pot ra ga za la bil nom rav no te`om iz me u su rad nje i su ko ba, stabil nos ti i pri la god lji vos ti, slo bo de i pra ved nos ti, ka ko unu tar or ga ni za ci ja, ta ko i u me uor ga ni za cij skim od no si ma, nu`an je uv jet pri la god be jav nih up ra va suv re me nim dru{tve nim prom je na ma. Izo la ci ja su ko ba u sa mo nekim dru{tve nim struk tu ra ma, to je st nji ho va sta bi li za ci ja sa mo na su rad nju vo di po ve}anju kon flik tnog po ten ci ja la dru{tva uop}e. I na prim je ru Francus ke pi sac us ta no vljuje pood mak lu di fe ren ci ja ci ju up rav nog sus ta va isti~u}i raz voj re gu la cij skih jav nih ti je la ko jih je per ma nen tna za da}a mi riti, u na~elu, slo bod no tr`i{te s jav nim in te re som, to je st sma nji ti kon flik tni po ten ci jal slo bod nog tr`i{ta ko ji bi mo gao ug ro zi ti op}i in te res pri si lja vanjem priv red nih sub je ka ta na su rad nju do no{enjem pra vi la i san kcio ni ranjem onih ko ji ta pra vi la kr{e. Ovaj dio knji ge au tor zak lju~uje sa tri krat ka ek spo zea. Ana li zi ra ulo gu fran cus kog up rav nog pra va kao dru{tve ne struktu re ko ju je ono ima lo u do sa da{njem raz vo ju i pru`a per spek ti vu nje go ve va`nos ti ubu du}e. Sli je di kra tak pog led na pro ce se eu rop skog in teg ri ra nja i s tim po ve za nim prob le mi ma iz fran cus ke per spek ti ve. Pri kaz Fran cus ke za vr{ava pri jed lo gom in sti tu cio nal nih ino va ci ja ko ji ma bi se, po au to rovu mi{lje nju, u sus tav up ra ve uve la nu`na kom bi na ci ja su rad nje i su ko ba bez ko je je ne mo gu}e do}i do in sti tu cio nal nog mo de la jav ne up ra ve ko ji bi bio ka dar no si ti se s prob le mi ma sve po ve za ni jeg svi je ta, a u is to vri je me kom bi ni ra ti zah tje ve slo bo de i pra ved nos ti pri obav lja nju sva ko dob nih javnih pos lo va. Na vo de se tri mo gu}nos ti: ja~ati par la me nt u ulo zi vanj skog nad zo ra up ra ve, or ga ni zi ra ti kom bi na ci ju su rad nje i su ko ba s dru gim so cijal nim fak to ri ma u od go va ra ju}im stal nim ti je li ma ili kom bi ni ra ti su rad nju i su kob u od no si ma fran cus ke up ra ve s up ra vom Eu rop ske uni je. Preg le dom po vi jes nog i po li ti~kog raz vit ka te ri to ri ja ko ji su u seo bi na ro da nas ta ni la nje ma~ka ple me na za po~inje ~et vr ti dio knji ge (Nje ma~ka, str ). Od mah na po~et ku is ti~e se po vi jes na spe ci fi~no st po li ti~kog raz vo ja Nje ma~ke u us po red bi s pret hodnim dvje ma dr`avama; u ovom slu~aju ni je pos tig nu ta rav no te`a mo}i iz me u feu dal nih sta le`a i mo narha kao u Ve li koj Bri ta ni ji, ni ti je mo na rh us pos ta vio pre mo} nad plemstvom kao u fran cus koj ap so lut noj mo nar hi ji. U Nje ma~koj su ve li ka{i kroz ci je li sred nji vi jek us pje li sa~uva ti svo ju neo vis no st o vla da ru ima ju}i ~ak i nad mo} nad njim. Ele me nt su rad nje iz me u kra lja i plem stva bio je slab. Ras cjep ka no st te ri to ri jal nog us tro ja kroz ci je li sred nji i ve}inu no vog vi je ka re zul ti ra la je zaos ta ja njem raz vit ka nje ma~kih po li ti~kih i up rav nih struk tu ra u od no su pre ma spo me nutim dr`avama. Tri de se to go di{nji rat ( ) ko ji se vo dio pre te`no na nje ma~kom te ri to ri ju jo{ je vi{e us po rio nje ma~ki raz voj. Ve li ki po vi jes ni uvod u ovom di je lu knjige autor op rav da va pot re bom da sus tav no pri ka`e po vi jes ne okol nos ti raz vo ja

8 236 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija, god. 8. (2008.), br. 1., str nje ma~ke dr`ave i up ra ve ko je su do ve le do po ja ve na cio nal so ci ja liz ma, a sli je dom to ga i do II. svjet skog ra ta; do ga aja ko ji je jed na kim in ten zite tom dje lo vao na sve tri zem lje ob ra ene u ovoj knji zi. Pi sac up ra vo na tak voj jed noj ano ma li ji u nor mal nom raz vo ju jed ne eu rop ske de mok rat ske zem lje ana li zi ra ulo gu up ra ve i tes ti ra svoj teo rij ski mo del na ~inje ni~noj pod lo zi ko ja je to li ko raz li~ita od one u pret hod no ob ra enim dr`ava ma. Ve} je u Nje ma~kom Car stvu nje ma~ka dr`av na up ra va pos ta la ve lik i razvi jen sus tav su rad nje, pod~injen cen tra li zi ra nom po li ti~kom vr hu dr`ave. Nas ta vi la se di fe ren ci ra ti ti je kom krat kot raj ne Wei mar ske Repub li ke te je Hit le rov do la zak na vla st do~eka la kao mo}an stroj, spo so ban iz vr{iti sve za da}e no si te lja po li ti~ke vlas ti. Sli je di ana li za uz ro ka ko ji su do ve li do nacis ti~ke dik ta tu re; uz ro ka ko je au tor tra`i u pop rat nim po vi jes nim okol nosti ma, eko nom skoj si tua ci ji i dru{tve noj po la ri za ci ji. Svi nab rojeni uz ro ci, kom po ni ra ni u au to rov teo rij ski mo del, iz gle da ju do volj no uv jer lji vo da bis mo mog li zak lju~iti da je mo del pro{ao i ovaj, naiz gled te`ak te st. U dalj njem tek stu go vo ri se o suv re me nim ten den ci ja ma u raz vo ju njema~ke up ra ve. Na kon raz mjer no ve li ke ulo ge dr`ave i dr`av ne up ra ve i vre me nu gos po dar skog opo rav ka na kon II. svjet skog ra ta, ona u naj no vijem vre me nu opa da. Jav lja ju se ide je kor mi la re nja, dr`ave ko ja ak ti vi ra, koji ma se pod ra zu mi je va»up ra va ko ja dje lu je ma hom pos red nim mje ra ma ko je us mje ru ju cje lo kup ni priv red ni i dru{tve ni raz vi tak s ci ljem po ve}anja kon ku ren tnos ti zem lje u me una rod noj utak mi ci«. Po ja~ana je `elja za slo bo dom, za tr`i{nim su ko bom. S dru ge stra ne zah ti je va se dr`ava ko ja jam~i fun kcio ni ra nje jav nih slu`bi, a one su u Nje ma~koj ve li kim di je lom u dje lok ru gu po je di nih fe de ral nih je di ni ca. Au tor iz no si mi{lje nja po je dinih nje ma~kih teo re ti~ara i up rav nih prak ti~ara ko ja go to vo jed nog las no za go va ra ju ma nji i in di rek tan an ga`man dr`ave u pro ce si ma suv re me nog dru{tva. No, ite ka ko su svjes ni mno gob roj nih prob le ma u jav nom `ivo tu ko ji su ner je{ivi bez dr`av ne iz rav ne in ter ven ci je (za{ti ta oko li{a, me unarod ni kri mi nal, za{ti ta od mo der nih teh no lo gi ja...). Prov la~i se mi sao da up ra va tre ba obav lja ti svo ju dje lat no st ta ko da u po je di nom blo ku pos lo va op ti mi zi ra in ten zi tet svo jeg»mi je{anja«, tj. re gu la ci je, re dis tri bu ci je i repre si je, ka ko bi na naj bo lji na~in os lo bo di la po ten ci jal dru gih dru{tve nih struk tu ra u rje{ava nju po je di nih jav nih prob le ma. U nas tav ku ovog di je la knji ge au tor go vo ri up ra vo o po ten ci jal nim struk tu ra ma ko je bi bi le kadre bi ti no si te lji ma javnih up rav nih pos lo va. Iz la`e o ulo zi pra va ko je se u pris tu pu kor mi la re nja (Steue ru ng) pro mat ra sa mo kao ok vir, a ne vi{e kao je di na me to da os tva ri va nja up rav nih ci lje va. Od jelj kom o up rav nim struk tur nim pos lo vi ma (osob lje, fi nan ci je, me to de ra da) u nje ma~koj javnoj up ra vi zat va ra se ovaj dio knji ge. To je jed no od ri jet kih mjes ta u knji zi

9 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija, god. 8. (2008.), br. 1., str na ko ji ma au tor pi{e o re per ku si ja ma stva ra nja sus ta va jav ne up ra ve iz per spek ti ve pos lo va vi tal nih za odr`ava nje sa me njezine struk tu re. Tu se go vo ri o no vim sred stvi ma in teg ra ci je sve raz no rod ni jih up rav nih struk tura, prom je na ma u po li ti ci osob lja, u na~ini ma fi nan ci ra nja i fi nan cij skog nad zo ra te o prom je na ma u me to da ma ra da. Pe ti dio knji ge no si na ziv In duk tiv ni zak lju~ak (str ). U ovom se pog lav lju au tor in duk tiv nom me to dom vra}a na po~et no teo rij sko po lazi{te i pi ta se do kak vih je zak lju~aka do ve la kom pa ra ci ja ve li kih dru{tvenih struk tu ra kao {to su sus ta vi jav ne up ra ve u us po re enim dr`ava ma. Pot vr uju li se os nov ne pos tav ke iz lo`enog teo rij skog mo de la? Pri je odgo vo ra na to pi ta nje au tor su mar no opi su je okos ni ce svoga em pi rij skog is tra`iva nja: po vi jes na obi lje`ja pro mat ra nih dru{ta va te da na{nje sta nje sus ta va jav ne up ra ve. Iz ne na uje upad na sli~no st dru{tve ne si tua ci je u sve tri zem lje. Kao da spe ci fi~ne po vi jes ne uv je to va nos ti i ni su ima le to lik ut jecaj na da na{nje vri je me. Ta ko pi sac prim je}uje da je u sva koj od ob ra enih dr`ava di le ma iz me u slo bo de po du zet ni~kog dje lo va nja i pra ved nos ti u ras pod je li dru{tve nog proiz vo da spoz na ta kao te melj ni prob lem. Glav ni se dru{tve ni spor ne vo di vi{e oko iza bi ra nja ek strem nih i di ja met ral no suprot nih rje{enja, ne go oko mo da li te ta tra`enja to~ke op ti mal ne rav no te`e me u op re~nim te`nja ma. Ana li zi ra ju se i dru ge op re ke au to rova mo de la. Ka ko po mi ri ti pot re bu za sta bi li zi ra nom su rad njom u jav noj up ra vi, a da se iz bjeg ne si tua ci ja sma nje ne pri la god lji vos ti, tj. di na mi~nos ti ko ja je u da na{njem svi je tu pot reb ni ja no ikad pri je jer se dru{tve na oko li na mi jenja sve br`e i zah ti je va sve br`u i spe ci ja li zi ra ni ju up rav nu ak ci ju? Sto ga ve}ina up rav nih re for mi ima cilj di na mi zi ra ti up rav nu sre di nu, uni je ti u nju su ko be, ali tak ve ko ji }e bi ti kom bi ni ra ni sa su rad njom, pa ta ko pove}ati u~inko vi to st, unu tar nju ini ci ja ti vu i kom pe ti tiv no st. Rije~ju: pos ti}i bo lju kva li te tu us lu ga gra ani ma. Po mi re nje naiz gled ne po mir lji vih suprot nos ti je st u struk tu ra ma ko je u se bi kom bi ni ra ju su rad nju i su kob. U tak vim je struk tu ra ma su kob naj lak{e nad zi ra ti i us mjeriva ti te se suk lad no to me sma nju je mo gu}no st nje gova es ka li ra nja u ~ita vom dru{tvu. Au tor na kra ju nag la{ava ipak pri sut nu, po vi jes no uv je to va nu, raz li ku me u promat ra nim zem lja ma ko ja ne do pu{ta da se or ga ni za cij ska, nor ma tiv na i dru ga rje{enja jed ne zem lje pres li ka va ju u dru goj zem lji bez oz bilj ne ana lize ~inje ni ca i ten den ci ja prom je na. Zak lju~uje se da zak lju~ci proi za{li iz us po red be up rav nih sus ta va Ve li ke Bri ta ni je, Fran cus ke i Nje ma~ke ni su u sup rot nos ti s glav nim sas tav ni cama po laz nog mo de la, iz ~ega proiz la zi da in te rak ci ja sa svo jim nu`nim pojav nim ob li ci ma, su rad njom i su ko bom, ~ini po go dan ok vir za tu ma~enje raz vit ka dru{tve nih struk tu ra po put dr`ave i up ra ve. Ri je~ima au to ra:»si-

10 238 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija, god. 8. (2008.), br. 1., str mul ta no st su rad nje i su ko ba u ljud skoj in te rak ci ji, ~ini se, za sa da je onaj pa ra dig mat ski ok vir ko ji naj vi{e obe}ava u dalj njem raz vit ku dru{tve nih zna nos ti. A kom bi na ci ja su rad nje i su ko ba za sa da je naj ko ris ni ji pris tup prak ti~noj iz grad nji dru{tve nih struk tu ra«. * * * Knji gom Jav na up ra va i dru{tve na teo ri ja aka de mik Eu gen Pu si} po tko zna ko ji je put u svo joj znan stve noj ka ri je ri po ka zao ka ko je nep roc je nji vo vrije dan ho lis ti~ki pog led na prob le me jed ne znan stve ne dis cip li ne, u ovom slu~aju up rav ne zna nos ti. Ta kav pris tup, di ja met ral no sup ro tan ten den ciji spe ci ja li za ci je ljud skog zna nja, vri je dan je za log ja~anju svi jes ti da su spe ci jal ni prob le mi ipak u naj ve}oj mje ri re zul tat ten den ci ja u ljud skom dru{tvu ko je su op}e te dje lu ju mno go {ire. Ipak, mul ti dis cip li nar ni pristup ite ka ko je pri su tan, ~ak i prev la da va. Proiz la zi iz sa mo ga ci lja knji ge, a to je da se em pi rij skom ana li zom us po re enih up rav nih sus ta va prov je ri au to rov teo rij ski mo del ko ji bi va`io za sve dru{tve ne zna nos ti. Mo del je to ko ji proiz la zi iz ana li ze sta nja dru{tve nih zna nos ti da nas i ko ji je naslu}en u dje li ma teo re ti~ara ko ji se smat ra ju kla si ci ma dru{tve nih zna nos ti, ali ko ji je pr ven stve no au to rov; sa mos tal no iz ve den i ori gi nal ni dop ri nos mo der noj teo ri ji dru{tva. Knji ga je li{ena znan stve noteo rij skog lar pur lartiz ma, to je st teore ti zi ra nja ra di teo ri je sa me, ta ko da se u sva kom njezi nu di je lu pred o~ima ima kau zal na ve za iz me u real no pos to je}ih dru{tve nih struk tu ra i au to ro ve teo rij ske nad grad nje ko ja iz tak vog stvar nog sta nja proiz la zi. Jas no}a i preg led no st iz no{enja mno gih em pi rij skih po da ta ka jo{ je jed na od li ka ove knji ge. S dru ge stra ne, ~ak i ti je kom iz la ga nja o naj kon kret ni jim po jav nos ti ma pri ana li zi po je di ne up rav ne or ga ni za ci je, au tor ra di pot reb ne teo rij ske dig re si je da bi iz ne se ni ~inje ni~ni sup strat bolje po jas nio i pro tu ma~io. Ta kav pris tup ni je slu~ajan ni ti su slu~ajne te me tak vih dig re siv nih od ma ka. Ko li ko se god us po re eni up rav ni sus ta vi ~ini li sli~ni, au tor ipak pre poz na je i is ti~e ne ke ~inje ni~ne spe ci fi ku me po je di nih ze ma lja, oso bi to pri ana li zi po vi jes nog raz vo ja. Ta ko se u di je lu o Ve li koj Bri ta ni ji raz mat ra raz voj dr`av ne re gu la tiv ne dje lat nos ti uop}e, u sklo pu Fran cus ke ulo ga pra va kao struk tu re sta bi li za ci je su rad nje u dru{tvu, a u di je lu o Nje ma~koj au tor da je teo rij ski preg led struk tur nih up rav nih dje latnos ti kao {to su pla ni ra nje, raz ra da ci lje va na za da}e, a za da}a na pos lo ve, od lu~iva nje i nad zor. Na vi{e se mjes ta u knji zi mo gu na}i od lom ci o nastan ku i raz vo ju po je di nih blo ko va up rav ne dje lat nos ti. Tom ana li zom autor po ku{ava pro tu ma~iti po vi jes ne sil ni ce ko je su do ve le do nas tan ka suvre me nih sus ta va jav ne up ra ve. Pri ana li zi re cen tnih re for mskih stru ja nja u

11 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija, god. 8. (2008.), br. 1., str svim pro mat ra nim up rav nim sus ta vi ma au tor uvi jek kre}e od ci lja ko jem te re for me smje ra ju. Nam jer no ili slu~aj no, au tor se sus te`e ob jas ni ti insti tu cio nal ne i nor ma tiv ne re for mske po te ze plau zi bil no kao pria nja nje uz ovu ili onu up rav nu dok tri nu, ve} ih ob ja{nja va kao ra cio nal na rje{enja uvje to va na prob le mi ma ko ji pos to je i mo gu}im na~ini ma da se prev la da ju. Au tor ni u jed nom tre nut ku ne dog ma ti zi ra svo ja sta ja li{ta ma ka ko rea lan iz gle dao us pjeh pred lo`enog teo rij skog mo de la pri tu ma~enju ~inje ni~ne ma te ri je. U to me je i naj ve}a vri jed no st ove knji ge. Ona je ot vo re na kri ti ci; kri ti ka je da pa~e i po`elj na. Na mnogob roj na pi ta nja ni je od go vo re no i tek na~ete ana li ze nap ros to tra`e do da tan znan stve ni rad. Ima ju}i to na umu, au tor na jed nom mjes tu sa`ima upi te ko je ova knji ga ot va ra pi ta njem:»kak va je jav na up ra va pot reb na u dru{tvu ko je nas to ji odr`ava ti la bil nu rav no te`u iz me u slo bo de pot reb ne da bi se odr`ava la di na mi ka dru{tvenog raz vit ka i pra vi~nos ti ko ja je nu`na da bi lju di prih va ti li di na mi ku surad nje i su ko ba u de mok rat skom po li ti~kom sus ta vu, u re gu li ra noj tr`i{noj priv re di, u kon tra dik tor nom rje{ava nju spo ro va?«sa mim ti me, sli~na su pi ta nja i in spi ra tiv ni pu to kaz znan stve noj za jed ni ci i po ziv bu du}im ge nera ci ja ma da pro vo ci ra ni au to ro vim rje {e nji ma tra`e even tual na bo lja, {ire prih vat lji vi ja i je din stve noj pa ra dig mi bli`a. Jer da bi se prev la da le nu`ne sub jek tiv nos ti (a ti me i mo gu}e manj ka vos ti) pri se lek ci ji i tu ma~enju poda ta ka u ob ra di tako {iro ke te me, mo ra se prih va ti ti ~inje ni ca da je zna nost ko lek tiv ni pot hvat ko ji tra`i sud je lo va nje mno gih u iz na la`enju uvi jek bo ljih, jas ni jih i traj ni jih zak lju ~a ka.